Dana Setoran Haji Milik Jamaah, bukan Hak Pemerintah (1)

Tersiar kabar, saat pelantikan Dewan Pengawas dan Anggota Badan Pengelola Keuangan Haji (BPKH) Rabu (26/7/2017),  Presiden mengarahkan penggunaan dana haji untuk investasi pembangunan infrastruktur.

Mengutip kompas.com bertitel “Soal Dana Haji untuk Infrastruktur, Menag Sebut Harus Syariah” (27/7), Menteri Agama Lukman Hakim Syaifudin menilai permintaan Presiden RI Joko Widodo agar BPKH menginvestasikan dana haji  untuk pembangunan infrastruktur, sesuai dengan Undang-Undang telah menjadi kewenangan dari BPKH. Mari kita cermat dan jeli memeriksa ini.

Adakah justifikasi pemanfaatan dana haji yang berkisar 90-an triliun rupiah itu untuk infrastruktur? Siapakah yang menjamin sesuai prinsip syariah dan bertujuan untuk kemaslahatan umat Islam, jika dana haji itu diinvestasikan untuk infrastruktur? Infrastruktur jenis apa, dan dimana?

Kalaupun pengelolaan Keuangan Haji dengan investasi bisa dilakukan untuk kemaslahatan umat Islam, siapakah yang beruntung dengan pembangunan infrastruktur? Apakah langsung bermanfaat bagi kemaslahatan umat Islam? Seperti amanat Pasal 3 huruf c Jo. Pasal 26 huruf a Undang-undang Nomor 34 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Keuangan haji (“UU PKH”). Milik siapakah Keuangan Haji? Pertanyaan pamungkas, adakah perlindungan konstitusi atas harta kekayaan atas dana haji yang bertitel “dana titipan Jamaah Haji” itu?

Betul, BPKH adalah badan hukum publik (Pasal 20 ayat (2) UU PKH). Kelembagaan BPKH mandiri dan bertanggungjawab kepada Presiden (Pasal 20 ayat (3) UU PKH). Mandiri itu (mungkin) maksudnya sebagai alasan untuk tidak dibiayai Pemerintah. Namun mengapa dinormakan sebagai badan hukum publik? Mengapa BPKH bertangungjawab kepada Presiden melalui Menteri, jika tidak hendak membiayai BPKH dengan APBN?

Jika hendak memosisikannya sebagai “wakil yang sah dari Jemaah Haji” (Pasal 6 ayat (2) UU PKH), namun norma itu hanya dalam konteks menerima setoran BPIH dan/atau BPIH Khusus pada Kas Haji. Hanya untuk menerima setoran saja. Diksi “wakil” itu idemditto pemberian kuasa. Karena obyek setoran dana titipan Jamah Haji itu dan domein setoran adalah hukum keperdataan.

Artinya? Tidak ada norma yang jelas dan pasti bahwa BPKH adalah “wakil yang sah dari Jamaah Haji” dalam melakukan pengelolaan dana titipan Jamaah Haji. Tidak pula ada klausula yang memberikan kuasa sebagai “wakil yang sah dari Jamaah Haji” melakukan pengelolaan dana titipan Jamaah Haji.

Padahal, status dana titipan itu bersifat hukum keperdataan, seperti menitipkan uang kepada bank atau lembaga pembiayaan. Jika demikian, BPKH sudah melakukan fungsi intermediasi seperti halnya bank, dengan wewenang melakukan penempatan dan investasi Keuangan Haji. Ini termasuk isu pengawasan jasa keuangan. Periksalah, UU PKH tidak menormakan kegiatan BPKH sebagai obyek pengawasan Otoritas Jasa Keuangan (OJK).

Kembali ke soal rencana menggunakan Keuangan Haji untuk investasi infrastruktur. Soal itu musti diletakkan sebagai wewenang BPKH bukan wewenang Presiden, apalagi Menteri. Yang secara kelembagaan lebih dulu musti menyusun rumusan kebijakan, rencana strategis, dan rencana kerja lebih dulu seperti amanat Pasal 28 ayat (2) huruf a UU BPKH.

Bahkan, merujuk Pasal 45 ayat (4) UU PKH, rencana strategis serta rencana kerja dan anggaran tahunan ditetapkan oleh badan pelaksana, setelah mendapat persetujuan dari DPR. Lantas atas dasar apa serta merta dan tiba-tiba hendak mengarahkan Keuangan Haji, utamanya dana setoran BPIH dan BPIH Khusus yang dikelola BPKH sejurus hendak dimanfaatkan bagi investasi infrastruktur?

Bukankah untuk penempatan dan/atau investasi Keuangan Haji yang termasuk dana haji itu hanya bisa setelah persetujuan Dewan Pengawas. Ajaibnya, tidak ada norma yang eksplisit bahwa untuk penempatan dan/atau investasi Keuangan Haji dengan persetujuan DPR.

Pengelolaan Haji tidak hanya soal Keuangan Haji namun pengelolaan dan regulasi serta proteksi jamaah, pun demikian selaku konsumen. UU PKH itu hanya urusan Keuangan Haji yang mengelola Keuangan Haji, yang mencakup dana yang dititipkan melalui setoran bakal calon jamaah haji. Sekali lagi, konstruksi hukum dan hubungan hukumnya adalah penitipan uang.

Dasarnya? Merujuk Pasal 7 ayat (1) UU PKH, jelas dan pasti dana setoran haji itu status hukumnya adalah penitipan yang disebut dengan frasa “dana titipan Jamaah Haji”. Apa artinya dana titipan? Ya, secara negasi dana titipan itu bukan dana Pemerintah dan bukan dana milik BPKH. Tidak ada diksi apalagi norma dan klasula dalam UU PKH yang menyebut adanya pemberian kuasa dari pemilik dana kepada sang penerima kuasa untuk mengelola.   Bisakah setoran dalam bentuk emas? Itu soal lain lagi, yang bakal dibedah pada esai berikutnya.

Akankah BPKH berwenang melampaui itu? BPKH merupakan badan hukum publik berdasarkan UU PKH. Dalam defenisi BPKH Pasal 1 angka 4 UU PKH hanya disebutkan sebagai “lembaga yang melakukan pengelolaan Keuangan Haji”. Tidak mendefenisikan BPKH sebagai penerima kuasa atas dana titipan Jamaah Haji untuk dikelola sendiri, yang demi hukum dianggap telah menerima kuasa dari penyetor calon jamaah haji yang menyetorkan BPIH dan/atau BPIH Khusus.

Akankah hasil kerja BPKH itu pasti menurunkan beban tarif biaya haji? Tidak eksplisit. Sebab, UU PKH hanya menyebutkan pengelolaan Keuangan Haji bertujuan untuk (a) meningkatkan kualitas penyelenggaraan ibadan haji; (b) rasionalitas dan efisiensi penggunaan BPIH; (c) manfaat bagi kemaslahatan umat Islam.

Lantas apa saja wewenang BPKH? Terbatas hanya menempatkan dan menginvestasikan Keuangan Haji sesuai prinsip syariah, kehati-hatian, keamanan dan nilai manfaat. Selain itu, melakukan kerjasama dengan lembaga lain untuk penglolaan Keuangan Haji. Hemat penulis, BPKH hanya lembaga teknis operasional pengelolaan Keuangan Haji saja, yang didalamnya termasuk dana titipan Jamaah Haji yang bertitel BPIH dan BPIH Khusus. Kiranya, tidak ada kepastian normatif kehadiran BPKH akan menurunkan tarif BPIH itu sendiri.

Sebab, hasil nilai manfaat Keuangan Haji disetorkan BPKH sebagai pembayaran nilai manfaat setoran BPIH dan/atau BPIH Khusus yang dibayarkan secara berkala ke rekening virtual Jemaah Haji. Bukan diakumulasi untuk menurunkan tarif BPIH.

Keuangan Haji milik siapa?

Akankah BPKH hanya sebatas agency keuangan, atau seperti fund manager komunitas bakal calon jamaah haji? Ataukah hanya pelaksana program pengelolaan Keuangan Haji? Jika hanya pelaksana program pengelolaan Keuangan Haji, dan menatausahakannya, maka BPKH hanya agency keuangan atau fund manager. Benarkah hanya sedemikian? Tidak juga, karena BPKH badan hukum publik yang mandiri dan bertaggungjawab kepada Presiden melalui Menteri. Karena itu ada pertanggungjawaban publik. Karena masuk kepada domein publik dan eksekutif/pemeritah.

Lantas, Keuangan Haji milik siapa? Tengoklah UU PKH ikhwal defenisi Keuangan Haji yang eksplisit menyebut Keuangan Haji adalah hak dan kewajiban Pemerintah (Pasal 1 angka 1). Tepatkah norma ini? Tidak. Sebab, jika merujuk Pasal 1 angka 1 Jo. Pasal 5 UU PKH tidak menyebutkan sumber Keuangan Haji berasal dari APBN ataupun APBD. Artinya, tidak ada keuangan negara dalam Keuangan Haji. Tidak pula dicatatkan sebagai kas Menteri Keuangan.

Majelis pembaca, sumber dana dari Keuangan Haji itu jelas dan limitatif berasal dari setoran jamaah (BPIH atau BPIH Khusus). Selain itu, bersumber dari nilai manfaat Keuangan Haji, dana efisiensi Penyelenggaraan Ibadah Haji, Dana Abadi Umat (DAU), dan/atau sumber lain yang sah dan tidak mengikat. Sekali lagi, tidak ada sumbernya dari APBN dan/atau APBD. Lantas, logika dan argumentasi hukum apa yang mendefenisikan Keuangan Haji sebagai hak dan kewajiban Pemerintah?

Lugas disebutkan bahwa status hukum BPIH atau PBIH Khusus itu “dana titipan” jamaah (pasal 7). Di titik ini ada kerugian konstitusional karena menormakan Keuangan Haji dikualifikasi hak dan kewajiban Pemerintah. Kacau balau rasio legis yang menormakan Keuangan haji sebagai hak dan kewajiban Pemerintah, sehingga norma Pasal 1 angka 1 UU PKH sepanjang frasa “hak dan kewajiban Pemerintah” adalah inkonstitusional.

Manfaat Vs Nirlaba

Pengelolaan Keuangan Haji, di satu sisi asasnya adalah asas manfaat. Posisi sedemikian vis a vis dengan asas nirlaba dalam UU yang sama. Apakah penempatan pada Bank Syariah atau Unit Syariah itu hanya demi nirlaba? Tentu tidak, karena ada nilai manfaat yang diharapkan.

Lihat pula norma berikut ini, pengelolaan Keuangan Haji dilakukan secara korporatif dan nirlaba dalam Pasal 20 ayat (4) UU PKH. Norma itu mencampurkan korporatif dengan nirlaba yang terkandung makna yang inkonsisten. Kalau nirlaba, mengapa BPKH justru mengambil manfaat untuk belanja gaji pegawai dan biaya operasional.

Logikanya, kalau manfaat Keuangan Haji untuk faktor pengurangan tarf ongkos haji atau BPIH, mengapa Pemerintah yang terikat dan takluk dengan Pasal 29 UUD 1945 tidak memfasilitasi pembiayaan gaji pegawai dan operasional BPKH? Mengapa BPKH mengambil manfaat untuk belanja gaji pegawai dan biaya operasional yang nota bene berasal dari setoran BPIH dan BPIH Khusus?

Dengan tidak adanya anasir sumber dana APBD dan/atau APBD dalam Keuangan Haji, berarti begitu besar nilai maslahat dan sungguh mulia peran umat Islam melalui dana titipan Jamaah Haji bagi Negara. Kini, di tengah kebutuhan fiskal bagi APBN, rupanya dana titipan Jamaah Haji ini turut dibidik dan dibujuk untuk investasi infrastruktur.

Lepas dari kontroversi hendak menempatkan dan menginvestasikan dana penitipan Jamaah Haji itu ke sektor infrastruktur, yang pasti kua konstitusi hak atas harta benda jamaah haji dilindungi UUD 1945. Penting ditegaskan, walau sudah disetorkan sebagai setoran jamaah (BPIH atau BPIH Khusus), namun status hukumnya absah sebagai “dana titipan” jamaah. Artinya, itu harta kekayaan dan hak milik jamaah penyetor. Statusnya tidak berubah dan tidak boleh diganggu.

Mengapa? Karena UUD 1945 menjamin Hak konstitusional atas harta kekayaan. Periksalah Pasal 28G ayat (1) UUD 1945, yang menjamin hak konstitusional atas perlindungan harta benda dibawah kekuasaannya. Setarikan nafas dengan Pasal 28H ayat (4) UUD 1945, yang menjamin hak atas hak milik pribadi, yang tidak boleh diambil alih sewenang-wenang.

Apalagi Pasal 29 ayat (2) UUD 1945, dijamin hak beribadat menurut agamanya, termasuk memastikan setoran BPIH dan BPIH Khusus itu untuk penyelenggaraan ibadah haji. Kalau dananya sudah tersedia dari setoran jamaah, apalagi alasan untuk tidak meningkatkan kualitas penyelenggaraan? Jangan malah hanya hendak mengambil pemanfaatannya tanpa peningkatkan mutu penyelenggaraan haji. Apalagi dipakai untuk investasi infrastruktur yang belum pasti jenisnya, belum ada persetujuan Dewan Pengawas dan DPR, bahkan nihil dari mekanisme persetujuan pemilik dana titipan itu sendiri.

Tergopoh menjuruskannya untuk kepentingan selain penyelenggaraan haji dan kemaslahatan umat Islam adalah tidak sesuai UU PKH. Apalagi minus persetujuan pemilik dana haji itu sendiri. (Bersambung).